江苏省检察机关紧抓落实司法责任的关键环节,以三个明晰、三个重点、三个保障,进一步细化检察机关司法办案责任体系,做到放权与监督相结合、制度与科技相结合、惩处与预防相结合,实现检察权运行管理全方位、立体式、信息化。
一、“三个明晰”,为司法办案科学定责
(一)明晰检察官的职责权限。综合考虑检察权属性的多样性、检察官办案的独立性和检察权运行的一体性,司法责任制改革伊始即制定三级院检察官职权清单,对每一个司法办案环节的职权进行界定、配置和规范,科学划分检察官权力边界,明确169项职权,实现三级院、四大检察、十大业务全覆盖,有效落实“谁办案谁负责、谁决定谁负责”要求。随着改革深入和刑诉规则的修改,对职权清单进行修订,进一步细化明确检察长、副检察长、部门负责人的监督管理职责,特别是强调业务部门负责人对检察官办案活动的监督权限,切实扎紧检察官权力行使的制度笼子。出台《江苏省检察机关办案团队评价标准》,科学界定办案组中检察官和检察辅助人员职责。制定《江苏省人民检察院检察委员会工作实施细则》,明确应当提交检委会审议的七类案件、八类事项,强化检委会对检察权运行的监督管理。
(二)明晰各主体的监督职责。制定工作办法,明确相关部门监督职责。案件管理部门以“案”为主体,通过对案件全流程监管、开展质量评查等,侧重于发现案件本身的质量或程序性问题;检务督察部门以“人”为对象,围绕案件背后检察官是否正确履职、是否存在廉政风险、是否应追究司法责任开展工作,主动就某方面重大检察业务的质量效果和违反检察职责的类案线索进行督察,对确有问题的开展责任追究;控告申诉部门以“信”为来源,承担涉检人员***举报、控告案件办理等,动态掌握情况,为监督提供线索;机关纪委以“纪”为重点,主要承担廉政警示教育等职责。
(三)明晰各部门的衔接配合。各部门监督职责衔接顺畅、相互配合、形成合力。机关纪委把纪律挺在前面,强化日常警示教育;案件管理部门、控告申诉部门实时将履职过程中发现的问题线索移送检务督察部门;检务督察部门在加强对***举报、类案线索、案件评查等情况的分析研判的基础上开展工作。同时,建立联席会议制度,由院领导召集,检务督察、案件管理、控告申诉、机关纪委和其他相关部门定期会商,汇总研判、分类处置检察权运行监督制约中存在的突出问题。
二、“三个重点”,确保检察官规范履责
(一)以风险源头把控为重点。强化经常性教育提醒。组织拍摄《全面从严治检永远在路上》教育片,出台《江苏检察机关十条禁令》,编印《警示教育读本》《顽瘴痼疾整治教育读本》等,开展经常性廉政警示教育,明确各项办案纪律。强化廉政风险防控排查。梳理出司法办案相关职权190余项,排查出廉政风险点550个,建立相应防控措施1000余条,做法被最高检领导批示肯定,并在全国检察机关党风廉政建设和反***工作会议上作交流发言。针对大量认罪认罚案件检察官裁量权较大现象,制定《适用认罪认罚从宽制度廉政风险防控实施办法(试行)》,明确廉政风险防控重点和检察官、部门负责人、检察长职责,紧盯关键环节强化监督,将六类认罪认罚案件列为案件评查必查案件,保障案件质量。强化案件备案审查。对涉黑、挂牌督办的涉恶、重大分歧等3类案件,实行省市县三级院把关,对其他所有涉恶案件实行两级备案审查,并延伸至涉疫情案件、涉民营企业案件。
(二)以案件全程监督为重点。加强部门负责人过程监督。部门负责人通过业务系统实时了解和掌握检察官办案情况,及时发现并纠正检察官办案中存在的不规范情形,并有权对重点案件、疑难复杂案件提出审核意见、视情况召开检察官联席会议讨论、建议提交检察长或检委会审议等,确保本部门案件办理质量。加强案件全流程监督。自主研发案管大数据应用平台,事先梳理检察机关司法办案规则写入平台,平台实时抽取、自动比对检察业务应用系统中的办案数据。每日对全省案件质量流程监控、电子卷宗制作、律师权利保障、涉案财务管理、案件信息公开等工作实行全面实时监管,对检察官办案不规范的情况,如超期、未按规定发送权利告知书或其他程序遗漏等,实时亮灯预警,直接通报到具体院具体案件,直至检察官按要求整改,规范按期办结案件,实现案件从进到出全流程、全留痕自动实时监管。加强业务数据定期研判会商。建立业务数据分析研判会商工作机制,每双月研判会商检察业务发展态势、办案质量、效率效果,分析业务数据反映的办案问题,及时提醒预警相关业务部门和检察官重点关注,并为党组决策提供参考依据。同时,建立检察官联席会议、重点案件监督管理、重大事项记录报告等制度,切实加强对检察权运行的事中监督。
(三)以定期评查督察为重点。坚持“专项评查+随机评查”,会诊案件质量。针对重点案件开展专项评查,常态化开展随机评查。2020年在全省推广网上异地专业化评查,异地评查案件共8673件,形成问题清单,督促相关业务部门整改,并对整改落实情况跟踪通报,评查问题整改率98.65%,同比上升6.38%,把牢办案质量“生命线”。坚持“常规督察+专项督察”,推动解决易发多发问题。案件质量评查、类案分析研判基础上,常态化开展集中整治、专项督察活动。2020年开展违规从事营利活动、违反任职回避制度集中整治,对全省三级院18865名检察人员(含劳务派遣等编外人员)逐人排查,对排查出涉嫌违规从事营利活动的38人逐一制定整改措施。组织开展因不捕不诉申请复议复核、撤回***、被判决无罪、被判决免予刑事处罚等四类案件的专项督察,对735件四类案件进行全面排查,查找出29个方面的问题。
三、“三个保障”,确保有效追责
(一)业绩考评保障正确导向。研发“江苏检察机关考核平台”,制定《江苏检察机关检察官业绩考评实施办法(试行)》《江苏检察官业绩考评指标和计分规则(试行)》,围绕案件办理质效,以省院“标准库”+各级院“本地库”的形式,细化完善检察官业绩考评体系。突出办案质量,“标准库”302个指标中,办案质量指标144个,占比47.7%。同时,坚持将司法监督结果纳入检察官绩效考核指标,并记入个人司法档案,考核结果与个人年度考核、评先树优、司法绩效奖金挂钩,倒逼检察官规范高效履责,有效保障规范司***确导向。
(二)智能监督保障运行高效。创设智能化精准化案件质量评查机制。依托案件管理智能辅助应用平台和电子卷宗系统,在全国首创市内跨县区案件质量网上交叉评查、全省跨市指定罪名网上专项评查机制,每日、每月、每季、每年动态比对、筛查、通报全省司法办案质量情况。推行大异地专业网上评查后,发现的问题逐渐由程序向实体转变,发现的问题也更加精准,对检察官办案监督指导也更加精准。建成使用视讯综合应用管理平台。整合全省三级检察院司法办案、***接待、机关周边安防等重要场所16000余路监控视频,实现远程监督全覆盖,办案场所使用规范率上升至98%、检察人员办案行为规范率上升至99%、办案安全率实现100%。
(三)严肃追责保障监督刚性。加强检察官惩戒。出台《江苏省检察官惩戒委员会工作规则》和《惩戒办法》,明确司法责任的认定和追究程序,对检察人员因故意违反法律规定办理案件,或者因重大过失导致案件错误并造成严重后果的,严肃追究司法责任。如对某市检察机关1名构成重大过失、1名构成一般过失、3名承担监督管理责任的检察人员,依规定进行处理处分。常态化检视案件。对存在瑕疵、造成较大影响的案件,认真开展检视剖析。省院先后召开2次案件检视会、对6个案件在全省范围内开展自我检视,并责成7个单位召开案件剖析会进行检视剖析;组织对2018至2020年40件国家赔偿案开展专题剖析,逐案分析原因、总结反思教训。强化追责问责。对存在重大过失、一般过失、监督失责或违反办案程序和相关规定等情况的责任人,分别采取不规范司法行为约谈、提醒谈话、批评教育等方式问责,在全省检察机关形成震慑。对在执法督察中发现问题的4名责任人进行追责,对4名责任人进行不规范司法行为约谈,对39名责任人进行提醒谈话或批评教育。
【典型意义】
自立体构建检察办案责任体系以来,江苏省检察机关“四大检察”案件质量指标持续向好。2020年无罪案件数量、撤回***、***退回案件数量下降,民事生效裁判监督案件抗诉改变率与再审检察建议***采纳率位列全国前列,行政生效裁判监督案件提出抗诉和再审检察建议数大幅上升,采纳率高于全国平均水平,公益诉讼案件受理数同比显著上升。通过构建定责、明责、履责、考责、追责的有效闭环、环环相扣,确保“放权不放任”,有效防止了案件质量风险和廉政风险。
案例2
黑龙江省人民检察院统筹办案与管理
建立市分院检察长差异化考评规则
【关键词】
市分院检察长 业绩考评 差异化
【改革情况】
针对担任领导职务的检察官的考评,如何区别建立符合该类主体的考评模式,是推行业绩考评工作中的难点。黑龙江省人民检察院按照最高检对于担任领导职务检察官业绩考评的相关工作要求,结合本省实际,制定了《黑龙江省检察机关市分院检察长业绩考评实施细则(试行)》(以下简称《实施细则》),在市分院检察长业绩考评的创新实践中,取得初步成效。
一、考评内容上,统筹考虑办案成果和管理成效
一方面,业绩考评的专业性,决定了业务工作仍要作为检察长考评的重点内容,所以在制定《实施细则》时,将检察长自身办案情况作为效率指标的主要评价内容,并鼓励其重点办理重大疑难复杂案件,在系数设置和分值权重上对实体案件、疑难案件予以倾斜。另一方面,考虑到检察长工作中业务指导与管理内容占比较大的特点,为更好发挥其作为组织者、领导者的头雁作用,带动整个地区检察工作有序开展,将能够体现其领导能力的辖区两级院检察业务实绩,也纳入检察长考评范围。比如,辖区两级院办理的指导性案例、典型案例,由于在案件类型上、办理方式上、法律适用上均具有典型性和指导意义,体现了检察长站位较高的指引、审核、把关工作,凸显了检察长的管理水平和业务素质,因此,《实施细则》将该部分工作内容,纳入检察长考评的质量指标范围。又如,《实施细则》将“以上看下”(系黑龙江省检察院对各市分院考核评价机制)业务类考核结果中,被评定为优秀的业务工作,确定为质量考评指标加分标准。这主要是考虑“以上看下”评价的业务类工作,能够集中反映当地检察机关的整体成绩,是检察长在某一方面、某一条线业务工作中付出努力的成果折射。通过这种方式,从省级院视角,既可以对重点工作内容予以肯定评价,又可节约考核资源和评价成本,促使两种考评制度相互补充,使《实施细则》内容更加全面合理。
二、考评体例上,遵循既有框架又有适度创新
市分院检察长业绩考评是检察官业绩考评体系的一部分,所以在考评制度的体例设计上仍沿用最高检对检察官业绩考评的质量、效率、效果三类指标的模式。但是在整体指标类别不变的前提下,在具体考评内容设置上,省检察院结合检察长工作涉及业务面广、内容繁杂的特点,认为不宜在检察长考评实践探索初期过多地设置指标内容,应抽取有代表性的工作内容,以点带面地评价检察长的业务把控和统筹领导能力,为考评中结合问题实时调整留出空间。有鉴于此,选择了部分能够集中反映检察长工作情况以及具有引导作用的工作内容,进行考评指标设置。比如,对于效果指标的考评,着重通过工作经验或成果等获上级单位、主要领导的肯定情况,重点突出评价工作成果,以点带面地反映所在地区检察工作情况。又如,贯彻落实张军检察长在第十五次全国检察工作会议上“院领导应当主要办***申诉案,每办一案,都是更深入广泛调研,可从中发现、解决许多监督办案和检务管理中的深层次问题”的要求,引导检察长办理***申诉案件,主持公开听证,在效率指标的考评内容中,单独设立分值予以评价,发挥业绩考评指挥棒作用。
三、考评规则上,充分考虑检察长换届、调任等实际情况
相对于一般检察官业绩考评而言,检察长业绩考评的一个难点就是如何科学处理检察长调任、换届等特殊情况,既不让业绩考评“缺位”,又保持客观公正。在2020年度业绩考评中即存在一些市分院检察长新任、转任、退休等特殊情况,使得考评规则在检察长办案基础数量的确定、检察长工作业绩所属地区的认定等方面产生分歧。经过研讨论证并提交省检察院党组会审议,确定新任、转任检察长以考评周期内任期超过半年的地区为考评业绩所属地;新任职检察长任期不足半年的,由考评委员会结合其在原单位工作情况对其考评等次予以认定,但不参与考评排名。这一做法弥补了检察长调任、换届等特殊情况下的考评“缺位”问题,较好地把握住了业绩考评全覆盖的效度,赢得了检察干警的普遍认可。
【典型意义】
建立区别于普通员额检察官考评制度的市分院检察长考评规则,是检察官业绩考评工作合理化、精细化的内在要求,也是紧紧抓住领导干部这个“关键少数”,发挥考评“指挥棒”作用,有针对性地引领这类考评主体的工作侧重,以更好地发挥领导干部在检察工作中的带头、示范作用。
案例3
天津市人民检察院优化层级责任
构建基层院综合评价体系
【关键词】
业绩考评 综合评价 一体化管理
【改革情况】
天津市人民检察院在建立健全检察官业绩考评体系的同时,对原有层级化评价体系进行重构,坚持主观评价与客观评价、检察业务与检察管理、静态考评与动态监测四个维度的融合,构建了与检察官业绩考评体系各有侧重、相互补充、相互促进的综合评价体系,有力推动检察工作高质量发展。
一、综合评价体系的目标、方法与导向
(一)评价目的。综合评价的目的是引领全市各级院以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉,认真贯彻落实中央和最高检、市委的各项决策部署,充分发挥检察职能,强化法律监督,持续促进检察工作高质量发展,为经济社会高质量发展服务。
(二)评价主体。综合评价体系的评价主体为天津市院,评价对象为各分院和各区院,市院成立综合评价工作领导小组及其办公室,负责制定评价方案,组织、协调评价具体工作事项,市院各职能部门负责本条线具体考评。
(三)评价指标。评价指标主要由队伍建设、检察业务、政务综合三大项组成,其中,队伍建设指标主要包括贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神、党中央决策和最高检、市委部署要求情况,抓党建带队建情况,落实全面从严治党主体责任和意识形态工作责任制情况。检察业务评价指标以最高检《检察机关案件质量主要评价指标》为主要依据,围绕“四大检察”“十大业务”及天津市特色检察工作进行“本地化”设置。政务综合评价指标主要包括综合办公、新闻宣传、信息化建设、技术办案、检务督察等。考评指标设置在数量上严格限制,从原来基层院考核设置的580项指标精简到138项,同时保持指标体系的动态开放,根据工作需要每年进行动态调整。
(四)评价方法。突出评价的客观性,对队伍建设、政务综合评价,可量化或者确实有客观依据的纳入评价。对检察业务评价,主要依据业务数据进行量化评价,重点对能够反映办案力度、办案质量和效果的指标数据进行评价。评价周期为全年,1-6月进行一次半年评价。建立业务数据分析研判会商机制弥补动态监测功能。考评体系还设置异议复核机制,确保考评工作的公平、公正、公开、规范。有效避免了原有基层院考评中结果过度量化、分值配比难以平衡、指标设置不科学、考评程序过于繁杂等问题。
(五)评价导向。突出办案质效,依据客观数据或客观事例,以述评形式开展正负向评价,既有正向的分析评价,以激励先进,也注重横向对比,坚持问题导向,点名道姓点出问题,提出对策建议,鞭策相对薄弱的工作加以改进。同时辅之以具体数据分析,不再单纯以数据论成败,不再进行分值量化,不再进行划档排名。
二、综合评价体系的主要优势
与以往的基层院考核体系相比,综合评价体系具有指标清晰、导向鲜明、简便易行等优势,主要体现在以下几个方面。
(一)思维模式上更加注重激发各级院发展内生动力。重构后的综合评价体系不再像以往是为了进行考核、评比,落脚点在于传导压力、激励引导,有效推动各院的工作,对各下级院的具体工作进行综合评价、公示,精准画像,把脉问诊。指标设定主要是围绕最高检通报的核心数据和应当落实中央、市委和高检要求的重点工作,同时明确各项指标的定义,便于各级院正确把握理解。评价过程中,对指标的完成情况原则上按照正向不多于5个院,负向不少于2个院的评价原则开展评价,只计个数不计权重分值,不再设定具体的分值,也不进行累计叠加、排名排序。主要目的就是让各级院对于自身重点核心业务数据的工作情况予以掌握,对负向评价项目及时采取有针对性的措施不断加以改进。
(二)考评对象上更加突出各级院的整体工作。重构前的考核对象为基层院的具体工作部门,由市院各个条线负责本条线的考评工作,事前公布方案,考核后计算分值进行排名。重构后更加强化“强基导向”,突出各基层院的整体工作,不再分具体是哪个部门,不会再出现“本末倒置”“喧宾夺主”的现象。同时将分院和铁检院也都纳入综合评价体系,实施有效管理,进行工作压力传导,以各项评价指标的持续改进,推动各条线、各院工作整体提升,进而带动全市检察工作整体进阶上位、高质量发展。
(三)评价方法上更加注重质量和效率。重构前的考评主要是年初制定考评指标,年底向各院的具体部门要各指标的完成情况,后汇总计分。重构后的评价体系主要是根据检察业务核心数据,在各院之间进行横向比较,与全国相应数据对标对表,数据统计更顺畅准确,不再“难产”。改变了原来年底要用一个多月的时间向各院的具体部门要数据,再进行逐一核实汇总统计的现象。既减少了工作的繁杂与负累,又增加了评价的客观与公正。同时,对各项指标不打分,只对工作的质量和效率进行正负向评价,强化对各院各项指标数据的“述”和“评”,各院每项工作的优劣在评价报告中一目了然。
(四)评价结果上更加注重客观权威。市院综合评价办公室汇总形成初步评价意见后,由担负综合评价职能的相关部门进行核实比对,不再为某项工作赋分值、配比评分,然后提交院党组会议审议后在全市检察系统公开。公开后组织各院结合工作实际,围绕综合评价指标确定的工作导向,对综合评价情况逐项分析研判,进一步巩固优势,补短板强弱项;市院各职能部门根据评价情况,有针对性地对各分院、基层院加强指导,督促对口条线负向指标的改进推动,特别是对本条线对标最高检指标相对落后的项目、负向指标相对较多的基层院,主动、靠前指导,并定期通报整改进度,增强综合评价结果的权威性。
三、综合评价体系的主要措施
(一)坚持系统观念,实现评价精准化。注重提前谋划,在每个评价年之初便进行制定,并结合年度重点工作进一步完善指标设置和指标定义,有效强化办案指标导向作用。突出办案质效,将“案—件比”作为刑事检察核心指标,对能够直接评价审查逮捕、审查***案件质量的无罪判决数等6个刚性指标,只要发生即给予负向评价。加强系统集成,在确保评价体系相对稳定情况下,对已经形成定式的指标适当瘦身。如原来在刑事检察工作指标体系中对综合治理类检察建议工作单独评价,在2020年度综合评价时对各类检察建议一并整合总体评价。使评价指标导向性更加明显,评价契合度更高,为各院抓好工作提供了遵循。
(二)预留发展空间,实现评价本土化。注重发挥评价的整体作用,不打分、不设权重,点面结合,提升评价质量。针对各院情况不同,除了规定硬性指标外,不搞一刀切,给基层院特色工作留下自主的空间,鼓励各基层院根据具体情况,打造本土自身的特色亮点。各基层院勇于探索实践、自觉争创一流的内生动力进一步激发,截至目前,全市各基层院凝炼形成了晨曦未检、西青检察KPI(关键绩效指标)等21个工作品牌。
(三)完善指标体系,实现评价动态化。随着司法理念、工作部署、工作重点等的变化而进行实行动态调整,与时俱进“增、减 、调”。“增”就是需要落实中央、市委和最高检新的要求或举措,及时添加指标,确保落实。“减”就是当有些考核项目已经发生变化或不合时宜,应从评价中及时剔除。“调”就是随着工作的不断深入,业务工作的侧重点可能有所调整,评价项目标准也相应调整,使靶向性更加精准。对全市检察机关运行态势普遍良好的指标,比如全市各级院复议复核改变率均为0,统一不作正负向评价;又比如认罪认罚从宽制度适用率,不再以适用比率排名,不再对绝大多数院作出正向评价,只对适用率低于85%的院进行负向评价,进一步突出认罪认罚从宽制度适用的导向作用。而对全市检察工作中较为突出的短板弱项,比如民事检察,负向评价涉及的院就比较多,目的就是要增强危机意识,不断改进工作。
(四)借助科技手段,实现评价信息化。充分利用信息化手段,明确考评“数据以案管为准,案管以系统为准”的原则,检察业务数据通过统一业务应用系统提取,改变以往考评指标涉及项目多、分数计算比较繁杂,靠人力挨个去统计、筛选、填录,再逐人、逐案去核对的局面。对于非检察业务的综合性评价指标坚持瘦身减项,不必要的、没有客观依据的一律不作为评价指标,纳入评价指标的也要以日常掌握的数据为准,不再为了评价而向各院要报表、要台账、要数据,增加无谓的工作负担。研发《检察信息直报系统》《案例报送应用平台》等软件系统,实现了各项数据直接抓取、自动导入、考核项目灵活配置、评价结果自动产生的功能,数据更加科学、准确、客观。
【典型意义】
天津市检察机关的综合评价体系运行两年多来,与检察官绩效考评形成了各有侧重、相互补充、相互促进,原有基层院考核体系的弊端和问题得到基本解决,在落实司法责任制、提升法律监督能力和监督效果上发挥了“风向标”“指挥棒”作用,增强了上下层级监督指导责任落实力度,提升了检察工作整体质效。
案例4
云南省检察机关压实领导干部带头办案责任
引领检察工作高质量发展
【关键词】
领导干部 带头办案 引领示范 重大疑难复杂案件
【改革情况】
近年来,云南省检察机关着力健全工作制度、强化责任担当、完善监督机制,落实领导干部直接办案、办重大疑难复杂案件要求,推动司法责任制落实、办案质效提升、管理水平提高。
一、规范领导干部带头办案、亲历办案职责,健全领导干部常态化办案机制。2016年制定出台《云南省人民检察院入额院领导及部门负责人直接办理案件暂行规定》,2018年、2019年先后制定《关于全面落实检察长带头办案和列席人民***审判委员会要求的通知》《关于进一步加强检察长、副检察长、检察委员会专职委员办理案件工作的通知》,规范领导干部办案工作。一是细化办案责任系数。要求将各级检察院副检察长、基层检察院检察长全部配置在公诉、侦查监督等一线业务岗位,同时将市县两级院副检察长、检委会专职委员直接纳入统一业务应用系统中参与轮案,并对院领导直接办理案件数量的占比系数作出明确规定。二是明确亲历办案事项,防止走过场。详细规定阅卷、提审、审查、出庭等员额检察官必须亲历的事项,杜绝全程代为办案的现象,从根本上改变以往领导干部办案中看纸质材料多、听汇报多,审阅卷宗少、面对当事人少的情况。三是严格执行“随机分案为主,指定分案为辅”的案件承办人确定机制。明确通过升级检察业务应用系统,将领导干部以检察官身份确定为直接承办人,按规定编入固定办案组织参与轮案,并独立负责办理案件,避免发生干预分案、挑案办理等情况。四是实行院领导直接轮案机制。怒江州检察机关针对入额院领导占员额检察官比例较高的实际,院领导直接轮办案件,全州4个基层院检察长均在各自案件中出庭支持公诉,2020年贡山县检察院的院领导直接办案数占全院案件数的80%。2019年、2020年全省检察机关领导干部办案数连续位居全国前列,其中,2020年全省检察机关领导干部办案数达40308件,领导干部人均办案49.64件,占同期全省员额检察官人均办案数的39.09%。
二、强化领导干部带头办理重大疑难复杂案件责任,充分发挥办案示范引领效应。全省各级检察院领导干部严格落实相关制度,主动带头办理重大、疑难、复杂的影响性案件,不断提高司法办案能力,带动办案质量和办案效果整体提升。一是检察长带头办理影响性案件。如,省检察院检察长包案化解申诉长达10余年的谭某某申诉案,亲自接谈申诉人及其代理人、亲自阅卷,在作出维持存疑不***决定后,充分考虑被害人家庭实际困难,协调各方给予被害人司法救助,面对面倾听被害人心声,深入释法说理,推动案件息诉罢访、案结事了。二是带头办理重大、疑难、复杂案件,推动办案质量效果提升。扫黑除恶专项斗争中,全省三级检察院入额领导干部带头办理黑社会性质组织犯罪案件,省检察院及州市检察院领导认真落实涉黑涉恶犯罪挂牌督办包案制度,从审查案卷做起,加强对案件的直接办理、部署、全程指挥,严控案件质量,确保办案三个效果有机统一。三是案件类型全覆盖,带动业务条线办案工作上台阶。从案件类型来看,2021年上半年,各级检察院领导直接办理的案件覆盖“四大检察”,其中,刑事(含刑事执行、未检、控申)、民事行政、公益诉讼案件分别占70.02%、15.64%、10.26%。昆明铁检分院检察长直接承办公益诉讼案件,会同中国铁路昆明局、大理州等相关单位负责人实地调查祥云县沙龙镇谢官营村委会楚大铁路线K128+800左侧村民私打水井危害铁路安全问题,审慎采取磋商方式推动祥云县先后解决高铁线下重点安全隐患点25处,带动同类案件办理,保障高铁线下安全。
三、加强领导干部带头办案监管,防止领导干部办挂名案、简单案、凑数案。领导干部办了多少案?有没有办挂名案、简单案、凑数案?所办案件是否发挥出精品案件的引领示范作用?针对司法责任制改革中的这些痛点、堵点,云南省检察院多措并举完善监督机制,确保领导干部直接办案成为一种常态化的检察权运行模式。一是实行逐月通报制度。建立并实行领导干部直接办案通报制度,要求全省各级检察院以检察业务应用系统为基础,对入额院领导干部直接办理案件的数量、办案所占比例、参加检察官办案组的情况、办理疑难复杂案件情况及审批审核案件情况分别统计,实行月通报,推动入额院领导办案工作进一步规范化和透明化,将入额院领导办案情况置于上级检察院和全体检察人员监督之下。二是强化抽查督导。依托司改督查机制,对全省17个分州市检察院及部分基层检察院落实领导干部办案制度情况进行督查,把亲历性作为入额院领导办理案件的主要标准,从严审核所办案件,不仅抽查卷宗查看办案痕迹,而且对承办院领导进行个别谈话、现场提问,一旦发现只办简单案件、办案痕迹不明显、检察官联席会议记录不全面、不了解案情等问题,立即督促整改。三是建立对院领导办理案件的流程监控制度。明确对捕诉一体办案机制下刑事案件的各办案环节、节点的办理期限、诉讼权利保障、文书制作等流程进行重点监管,对重点案件、办案流程中的重要节点、适用认罪认罚从宽案件廉政风险点,通过发送流程监控提示函、流程监控通知书等方式,有针对性地开展实时监督。2019年以来,全省三级院检察长严格落实亲自阅卷、亲自提审、亲自审查、亲自出庭等要求,直接办理案件9119件。
四、推动领导干部在亲自办案中发现问题,提升检察办案和管理能力。各级检察院领导干部在亲自办案中,注重发现问题、探索创新,不仅有效提升办案质效,而且对开展法律监督、探索改革路径、提升队伍素质起到了助推作用。一是精准深挖线索,推动社会治理。如,德宏州检察院分管副检察长直接担任陈某等10人涉黑犯罪案件的主办检察官,通过办案发现犯罪线索,推动打掉跨国黑恶势力犯罪团伙15个,破获相关案件510起,提起公诉173人,跨国黑恶势力犯罪得到有效遏制。又如,西双版纳州检察院常务副检察长主办刘某某等47人涉黑案,追诉遗漏犯罪事实15起,对不涉黑的12名犯罪嫌疑人依法分案处理,向相关行政职能部门制发检察建议4份,有力推动深挖根治、行业整治、长效常治。二是探索和总结检察工作经验。在推进认罪认罚从宽制度落地落实的过程中,各级检察院领导通过办案带头探索符合本院实际的措施办法,稳步提升认罪认罚从宽制度适用率。如,昆明市官渡区检察院分管副检察长带头办理适用认罪认罚从宽制度案件,积极探索“三集中三简化”办案模式,该院首创的在羁押场所滚动播放认罪认罚从宽制度法律宣讲动漫视频的做法被最高检推广。三是发现和解决检察管理深层次问题。各级检察院领导在亲历式办案中不仅注重对重大案件的质量把控,而且注重发现案件质量管控、检察队伍建设等方面存在的问题,从而对症下药探索解决问题之道,推动解决司法办案、队伍管理中的突出问题,推动办案规范化、队伍专业化。如,2019年12月,省检察院检察长在阅卷的基础上,就孙小果案列席省高院审委会,履行法律监督职责,省高院经审议全部采纳检察长列席意见;同时,通过亲自办案发现检察环节监督责任无感、履职不到位、监督虚化弱化等问题,对12名检察人员进行问责,并牵头对案件进行剖析,下发通报开展警示教育,引导全体检察人员深入查摆并整改检察监督责任不落实等问题,推动监督意识不断增强,监督责任不断压实。
【典型意义】
落实领导干部带头办案责任,目的是要让领导干部通过办案了解情况、发现深层次的问题,总结办案经验,预防、解决检察管理、司法办案中的问题,带动整个队伍提升办案能力水平。云南省检察机关多措并举,狠抓入额领导办案工作,解决了领导干部为什么要办案、办什么案、办多少案、怎么办案及办案责任问题,工作成效明显,具有较好的示范、推广价值。
案例5
广州市南沙区人民检察院
构建社会危险性量化评估机制
规范羁押措施裁量权
【关键词】
社会危险性 量化评估 逮捕必要性 裁量权
【改革情况】
社会危险性是审查逮捕需要考虑的重要因素,构建社会危险性量化评估机制,有利于规范行使检察裁量权,减少逮捕必要性判断中的主观性,提升司法透明度,维护司法公正和权威。广州市南沙区人民检察院积极落实“少捕慎押慎诉”司法理念,根据《广东省检察机关降低审前羁押率工作指导意见》,结合司法实践数据分析,构建社会危险性量化评估机制,对落实司法责任、强化司法人权保障、降低审查羁押率具有重要意义。
一、紧贴司法实践,科学构建量化评估模型
通过对社会危险性评估方法的研究,借鉴罪犯再犯风险评估模型,结合司法实践数据分析,通过实证研究和统计学分析,明确社会危险性包含的人身危险性要素和诉讼可控性要素,构建系统化、可操作、可量化的评估机制。一是创造性构建社会危险性评估模型。将量化评估因素分为人身因素、犯罪因素和妨碍诉讼因素三类,细化评估项目43项,确定各类因素在社会危险性评价中所占的比重。召开专家评估咨询会议,邀请法学专家参与项目评估改进,借助“外脑”提升项目科学性。二是研发评估系统。根据已成型的模型建构与量化表格,引入信息化手段,研发逮捕社会危险性量化评估系统,实现便捷操作。将犯罪嫌疑人的人身危险性、社会危害性、诉讼可控性等量化情况分类代入,通过特定算法,既可得出是否应予逮捕的基准判断,还可将量化评估结论形成审查报告结论性文字,以及系统使用情况统计、查询等,切实提高社会危险性量化评估效率和量化评估精准度。三是通过数据分析优化评估认定机制。开展社会危险性量化评估机制数据验算工作,对该院2019年以来审查逮捕案件进行对照检验,发现影响逮捕准确率的15项因素重新赋予适当的分值,规范逮捕社会危险性条件的证据收集、审查认定,提高适用逮捕的准确性。
二、细化司法责任,完善量化评估配套机制
为确保量化评估机制在审查逮捕环节、羁押必要性审查环节得到正确适用,广州市南沙区检察院制定了相关的制度体系,进一步细化了司法审查责任体系。2020年12月,制定实施涵盖实施原则、调研考察、深化逮捕标准、提高提前介入、完善捕前分流、跟踪羁押审查、探索替代性非羁押措施、沟通公法联动、监督评查等十四个方面内容的降低审前羁押率实施意见,为社会危险性量化评估机制提供了方向和前期制度保障。2021年2月,出台《刑事诉讼流程异常案件强制研判制度》,明确对捕后不诉、捕后轻缓的每一个案件都必须进行强制分析研判,以了解刑事诉讼流程异常出现的原因,从而及时发现制度与个案匹配时存在的问题。在充分调研的基础上,联合公安机关创新探索替代型非羁押措施的适用、“犯罪数额+罚金”的保证金缴纳制度、弃保潜逃后追逃工作衔接等工作,保障在适用社会危险性量化评估判断后,控制各种诉讼风险,完善羁押替代措施,保障诉讼程序的顺利进行。据统计,2021年1月至5月,该院审前羁押率为48.48%,同比降低17.5个百分点。
三、统一社会危险性认定标准,降低呈捕率
在初步完善社会危险性量化评估机制后,南沙区检察院将该系统与公安机关共享,与公安机关统一社会危险性的认定标准,从源头上减少不具有社会危险性的案件移送审查逮捕。该院在前期探索中发现,公安机关严格把握社会危险性认定标准,减少案件呈捕率,通过其自行变更强制措施为取保候审后直接***,可以更加高效地降低审前羁押率。为此,该院正在结合社会危险性量化评估系统的运作状况,收集公安机关的使用数据,进行数据分析后,同步与公安机关通过会议纪要的方式将不具有社会危险性等情形予以固定,完善公安机关对轻微刑事案件的捕前分流,减少呈捕案件,逐步推动非羁押式移送审查***常态化机制。
【典型意义】
构建社会危险性量化评估机制,可以有效提升审查逮捕决策的客观性,降低审查逮捕中的恣意,规范检察裁量,落实司法责任,增强司法人权保障。广州市南沙区检察院运用大数据社会危险性评估模型,组织研发出自动计算的评估系统,不断优化各要素分值权重,评估结果的精准度高,对降低审前羁押率产生了显著成效,对其他检察机关推进降低审前羁押率具有重要的借鉴作用。
案例6
甘肃省天水市检察机关
推行办案瑕疵累计积分处置机制
压实检察办案监管责任
【关键词】
办案瑕疵 累计积分 办案责任
【改革情况】
为进一步适应司法责任制改革对检察官履职权责统一的要求,甘肃省天水市人民检察院制定《天水市检察机关检察官办案瑕疵累计积分处置办法》(以下简称《办法》),形成一套具有特色的案件质量监督管理体系,较好地发挥了提升案件质量的“助推器”、压实办案责任的“紧箍咒”作用。
一、定标准建机制,监督管理有据可依。一是明确积分标准。《办法》对检察官在办案期限、强制措施、文书制作等9个方面可能出现的58种情形和在办理各类案件过程中可能出现的32类问题确定了办案瑕疵扣分标准,对不同问题依其严重程度扣1-10分,以一年为一个办案瑕疵累计积分管理周期,全面涵盖了各类案件办理流程中常出现、易出现的问题。二是制定处理措施。凡检察官办理的公诉案件瑕疵累计积分40分以上,其他案件瑕疵累计积分30分以上及在省、市检察院组织开展的案件质量评查中被评定为不合格的案件,因事实和证据原因形成捕后绝对不***、撤回***和无罪案件,记入检察官司法档案,作为年终评定绩效等次及启动退出员额机制的重要依据。三是建立倒追机制。对连续出现瑕疵累计积分达到一定标准的办案单位,取消评先选优资格,相关主要负责人要作出检讨,同一年度出现多件不合格案件的,对相关部门及基层院负责人进行约谈,对相关人员依规作出处理,自上而下传导压力,层层压实办案责任。
二、重落实强配套,制度落实保障有力。一是建立“晒案”机制。每季度将检察官办案扣分情况以问题清单形式在全市检察机关通报,对办案瑕疵根源进行梳理分析,指出办案人员在规范意识、责任意识、专业能力方面存在的问题,明确整改标准和时限,促使检察官主动认领,逐项整改落实。二是强化制度衔接配套。将《办法》落实与案件质量评查、绩效考核和案件流程监督等制度机制有机结合起来,增强《办法》的落实效力。三是严肃处理。《办法》施行以来,已对6件不合格案件的11名责任人(检察长1人、副检察长1人、部门负责人2人、其他检察官7人)进行了责任追究,将其年度绩效考核评定为四等次,并扣发年终绩效考核奖金,交由有关部门进行处理,考核年度不计入检察官等级晋升年限。
三、出成果见实效,案件质量全面提升。一是检察官办案“三个意识”显著增强。通过对《办法》的严格执行,检察官多办案、办好案的积极性得到有效激发,实现了从“要我改”向“我要改”的态度转变,程序意识、规范意识和责任意识得到了明显增强,履职能力得到进一步提升。二是案件办理不规范的问题明显改观。不合格案件数量从2018年的5件下降为2020年的0件,不规范问题数从2018年的1554处下降为2020年的310处,以《办法》运行促案件质量提升的目标基本实现。三是优质案件不断涌现。改革以来,2件刑事执行监督案件被评为全国检察机关刑罚执行监督精品案件,1件行政检察案件被最高检评为优秀案件,9件案件或司法文书入选“全省十大未成年人工作典型案例”“全省十佳法律监督案件”“全省十大公益诉讼典型案例”“全省十佳民事检察典型案例”“全省十佳民事检察优秀法律文书”等。另外还有3件案件在省、市院案件评查中被评为优质案件,予以通报表扬,使改革成效得以充分体现,切实落实了司法责任,为检察工作高质量发展奠定了良好基础。
【典型意义】
案件质量是检察司法办案的生命线,确保案件质量是检察机关营造公平正义法治环境,满足人民群众司法需求最核心的内容。天水市检察院紧抓司法责任制落实的关键环节,探索检察官办案瑕疵累计积分处置制度,为检察官办案质量评价和管理提供了可量化、易操作的制度样本,进一步深化落实检察官办案责任制,真正体现了“谁办案谁负责,谁决定谁负责”,对提高检察官办案水平起到了较好推动作用,具有很好的示范、推广价值。
